Hoofdstuk 9a. Internationale veiligheid

Wat is het overkoepelende maatschappelijke probleem?

De wereld verandert snel. Technologische, economische en maatschappelijke ontwikkelingen volgen elkaar in hoog tempo op. Landen, bedrijven en mensen die lange tijd aan de rand van het wereldtoneel stonden maken er nu volop deel van uit. Het mondiale zwaartepunt – demografisch, economisch en anderszins – beweegt richting het oosten (en zuiden). Deze snelle ontwikkelingen in delen van de wereld zijn in veel opzichten positief, maar hebben ook keerzijden. Lang niet overal, en niet voor iedereen, is sprake van vooruitgang. Op veel plekken in de wereld neemt de stabiliteit af en verslechtert de bestaanszekerheid. De opkomst van nieuwe machten leidt tot geopolitieke competitie, spanningen en conflicten. Niet iedereen speelt volgens de geldende spelregels. Energie-, voedsel- en waterzekerheid, handelsstromen en waardeketens staan in toenemende mate onder druk.

De agressieoorlog van Rusland tegen Oekraïne vormt een dreiging voor de Europese veiligheid. Doordat vrede en veiligheid in Europa niet meer vanzelfsprekend zijn moeten Nederland en onze bondgenoten zich beter beschermen door nóg alerter, beter bewapend en beter voorbereid te zijn. Dat geldt niet alleen voor de dreiging van gewapend conflict, maar ook voor de weerbaarheid om hybride dreigingen – in het grijze gebied tussen oorlog en vrede – het hoofd te bieden. Naast een agressief Rusland is er sprake van een assertief China dat de internationale ordening in zijn voordeel wil veranderen en bereid is deze daarvoor onder druk te zetten. De regionale situatie in het Midden-Oosten is ernstig geëscaleerd sinds de terreuraanval van Hamas op Israël op 7 oktober 2023 en het daarop volgende geweld in Gaza. Ook elders in de brede nabuurregio van Europa is onrust toegenomen en zijn conflicten opgelaaid, zoals wij hebben gezien met de inname van Nagorno-Karabach. Geopolitieke ontwikkelingen beïnvloeden wereldwijd onze speelruimte en belangen, in Nederland en de Caribische delen van het Koninkrijk.

Nederlanders zien dergelijke ontwikkelingen en merken de gevolgen ervan dagelijks. Wanneer conflicten in het buitenland oplaaien, lopen de prijzen aan de pomp en in de supermarkt op. Burgers en bedrijven zijn steeds vaker doelwit van digitale aanvallen uit het buitenland. De ontwikkelingen rondom migratie, zoals beschreven in hoofdstuk 2, hangen direct samen met ontwikkelingen in het buitenland. Desinformatie en deepfakes worden, vooral via internationale sociale media platformen, ook in Nederland verspreid. De verhoogde militaire paraatheid is merkbaar in het land omdat ruimte nodig is om te oefenen, te trainen en om meer militairen, materieel en munitie een plek te bieden. Nederlanders die in het buitenland wonen of op vakantie zijn komen vaker in aanraking met conflicten en natuurrampen, waarbij zij een beroep doen op Nederlandse ambassades en consulaten.

De internationale oriëntatie van onze open samenleving en economie is een grote kracht van Nederland. Ons land heeft zich vaak succesvol aangepast aan internationale veranderingen en kan, als wij dit blijven doen, de toekomst met vertrouwen tegemoet zien. Een wereld met meer onzekerheid, onrust en oorlog vereist daarom een assertief kabinet dat, in dialoog met de samenleving, waakt over de Nederlandse belangen. Alle inwoners van het Koninkrijk, evenals de meer dan 1 miljoen Nederlanders in het buitenland, moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid al het mogelijke doet om hen veilig te houden. Nederlandse burgers, bedrijven en (maatschappelijke) organisaties moeten er op kunnen rekenen dat de overheid zich internationaal voor hen inzet. Daarom zet het kabinet in op een adequaat postennet. 1/3 van wat Nederland verdient komt van handel met het buitenland en daar zijn 2,4 miljoen voltijdsbanen mee gemoeid. Dit raakt direct aan de bestaanszekerheid van Nederlanders.

Wat wil het kabinet bereiken?

Het kabinet stelt zich tot doel om door middel van internationale inzet en versterking van de krijgsmacht de veiligheid en weerbaarheid van Nederland te vergroten. Een ijzersterke collectieve afschrikking en verdediging, zoals verankerd in Artikel 5 van het NAVO-verdrag, is hierbij de eerste prioriteit. Het kabinet wil dat Europa de trans-Atlantische band koestert en versterkt en tegelijkertijd meer verantwoordelijkheid neemt voor onze eigen veiligheid. De oorlog van Rusland tegen Oekraïne dwingt tot keuzes. Nederland blijft Oekraïne politiek, militair, financieel en moreel actief en onverminderd steunen in tijd van oorlog, herstel en wederopbouw, zolang als dat nodig is. Dit is onlosmakelijk verbonden met de afschrikking van verdere Russische agressie. Ontwikkeling van een nationale en Europese defensie-industrie maakt steun aan Oekraïne mogelijk en is tevens van groot belang voor onze eigen defensie en economie. Het versneld, en met een maatschappij brede aanpak, verhogen van de weerbaarheid van Nederland, is een topprioriteit op veiligheidsgebied. Om nu en in de toekomst conflicten het hoofd te kunnen bieden en voldoende weerbaar te zijn, moet Nederland goed voorbereid zijn. Internationale en nationale veiligheid (zoals beschreven in hoofdstuk 8) lopen hierbij in elkaar over.

Het kabinet gaat een realistisch buitenlands beleid voeren, dat de belangen van Nederland en Nederlanders dient, onze waarden niet uit het oog verliest en onze vrijheden verdedigt. Waar contacten tussen landen, mensen en bedrijven toenemen ontstaan kansen voor Nederland die het kabinet wil aangrijpen, in nauwe samenwerking met het bedrijfsleven, kennisinstellingen en andere organisaties. Tegelijkertijd betekent meer verwevenheid ook dat conflicten en onrust in andere landen vaker raken aan de Nederlandse en Europese belangen en veiligheid. Deze impact is doorgaans groter naarmate die landen dichter bij Nederland liggen. De herkomst- en transitlanden van migratie naar Nederland, veelal ontwikkelingslanden, kampen met grote uitdagingen en weinig middelen om deze het hoofd te bieden. Klimaatverandering verergert deze problemen verder en vereist adaptatie. Passend bij de door het kabinet vastgestelde financiële kaders wil het kabinet mede daarom de stabiliteit in kwetsbare landen bevorderen, in het bijzonder in de bredere nabuurregio van Europa (die soms tot diep in Afrika reikt). Bijdragen aan conflictpreventie, wederopbouw, sociaaleconomische vooruitgang en bescherming van burgers in ontwikkelingslanden, waar dat ook onze handel, migratiebeheersing en veiligheid ten goede komt, sluiten aan bij deze inzet.
Nederland is een open samenleving en een handelsnatie pur sang. Het kabinet staat voor onze democratische waarden, vrijheden en rechtsstatelijke normen. Nederland is gebaat bij eerlijke en duidelijke regels die de internationale samenwerking in goede banen leiden, mensenrechten bevorderen en een gelijk speelveld creëren, waarin onze bedrijven internationaal het best gedijen. Het kabinet wil de positie van Nederland en onze partners op het wereldtoneel versterken en de doelmatigheid en effectiviteit van multilaterale instellingen verbeteren. Als maritieme handelsnatie hebben we een bijzonder belang bij eerbiediging van de vrije zeevaart en het internationale zeerecht. Beperkingen van de vrije zeevaart, zoals China’s claim op de Zuid-Chinese zee, worden internationaal niet erkend. De Caribische delen van het Koninkrijk hebben ook groot belang bij een functionerende internationale rechtsorde, waarin bijvoorbeeld de belangen van Small Island Developing States (SIDS) beter geborgd kunnen worden.

Hoe wordt dit gerealiseerd?

Van de circa 195 landen in de wereld is Nederland nummer 131 in landoppervlakte, nummer 69 in bevolkingsaantal en nummer 17 in bruto binnenlands product (bbp). Daarmee is Nederland internationaal gezien een land om rekening mee te houden, maar zeker geen grootmacht. Om onze internationale belangen te behartigen moet Nederland scherpe prioriteiten stellen en zoveel mogelijk samenwerken met andere landen. Dit zijn rode draden in het internationaal handelen van het kabinet.
De NAVO en de Europese Unie zijn de 2 belangrijkste samenwerkingsverbanden voor onze internationale veiligheid. Het kabinet wil wettelijk verankeren dat structureel minimaal 2% van het bruto binnenlands product aan defensie wordt besteed, conform de NAVO Defence Investment Pledge. Dit doet het kabinet niet alleen omdat het binnen de NAVO is afgesproken, maar bovenal omdat een sterke en geloofwaardige krijgsmacht nodig is om de landen van het Koninkrijk en de Nederlandse belangen veilig te houden. Defensie moet in staat zijn haar hoofdtaken uit te voeren en invulling te geven aan haar grondwettelijke taak en strategische doelstellingen: voorbereid zijn op een grootschalig conflict; klaar zijn voor het gevecht van de toekomst; zich aanpassen aan veranderende dreigingen; en klaarstaan voor nationale taken en ondersteuning van civiele autoriteiten. De aanvullende middelen zal het kabinet onder meer investeren in capaciteiten die door de NAVO als priority targets aan Nederland worden gevraagd. Om te zorgen dat de krijgsmacht paraat staat en langer inzetbaar is, investeert het kabinet in munitievoorraden, de logistieke keten en andere noodzakelijke ondersteuning. Ook zal het kabinet de cyberveiligheid van Defensie en de digitale slagkracht van de AIVD en MIVD versterken, zodat onze inlichtingen- en veiligheidsdiensten in de internationale voorhoede blijven. Het kabinet zal daarnaast inzetten op wetgeving die voorziet in het wegnemen van knelpunten voor de verhoogde gereedstelling van de krijgsmacht en een ontwerpbeleidsvisie Ruimte voor Defensie opstellen, in samenhang met de Nota Ruimte. De strategische doelstellingen en het defensiebeleid zijn verder uitgewerkt in de Defensienota 2024.
De geopolitieke situatie maakt actief defensie-industriebeleid noodzakelijk om de productie- en leveringszekerheid van materieel en grondstoffen snel te vergroten. Het kabinet zal zich in EU-verband opstellen als constructieve partner. Daartoe draagt het kabinet bij aan het opbouwen van een meer handelingsbekwaam Europa en een sterke basis voor defensie- technologie en -industrie, gericht op innovatie en het vergroten van de interoperabiliteit van Europese krijgsmachten. Hier moet het Verenigd Koninkrijk, een belangrijke niet-EU-partner, goed op aangesloten worden, alsook de Verenigde Staten. De krijgsmacht zal opschalen als zij wordt ingezet in een conflict. Voor een gevulde krijgsmacht zijn meer mensen nodig met meer mogelijke arbeidsovereenkomsten. Door aantrekkelijker personeelsbeleid en goede veteranenzorg wil Defensie mensen aantrekken en behouden. 

Het kabinet zal internationaal inzetten op het vergroten van maatschappelijke weerbaarheid, in samenwerking met bedrijven en organisaties en in samenhang met de binnenlandse maatregelen die in hoofdstuk 8 en hoofdstuk 10a zijn beschreven. Het kabinet zet onder meer in op het bouwen van internationale coalities om beter voorbereid te zijn en te kunnen reageren op cyberoperaties, bedreigingen van onze vitale infrastructuur, pandemische uitbraken, verstoringen op het terrein van economische veiligheid, kwetsbaarheden op het gebied van kennisveiligheid en andere vormen van ongewenste buitenlandse inmenging. Veiligheid en weerbaarheid vereisen dat Nederland strategische voorraden aanhoudt van essentiële zaken zoals medicijnen, in het bijzonder de voedselzekerheid op orde heeft en vitale infrastructuur, waaronder watervoorraad en energie, zeker stelt. Daartoe worden de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer uit 2022 opgevolgd. Voor sommige grondstoffen, brandstoffen en producten is Nederland afhankelijk van landen die hun machtspositie via economische druk willen versterken, wat risico’s met zich mee brengt voor onze economische veiligheid. Onder meer door diversificatie van aanvoerketens en leveranciers en het aangaan van partnerschappen beoogt het kabinet deze risico's (zoals die ten aanzien van China op het gebied van kritieke grondstoffen en ten aanzien van knelpunten voor internationale scheepvaartroutes) te verminderen. Onze weerbaarheid en technologisch leiderschap versterken wij ook door het behouden en uitbouwen van cruciale posities in mondiale waardeketens.

Nederland zal Oekraïne onverminderd steunen door, zowel bilateraal als in Europese en andere samenwerkingsverbanden, bij te dragen aan de levering van militair materieel en training van Oekraïense militairen; Oekraïne financieel op de been te houden; bij te dragen aan herstel van kritieke infrastructuur en wederopbouw, zoals op het terrein van energievoorziening; inzet van het bedrijfsleven aan te moedigen en faciliteren; humanitaire hulp te verstrekken; sancties door te ontwikkelen en implementeren (waarbij aanname van een nieuwe nationale sanctiewet en het tegengaan van omzeiling van groot belang is); en bij te dragen aan het bewerkstelligen van accountability (rekenschap). Net als luchtverdediging en de F-16-coalitie is accountability een goed voorbeeld van een terrein waarop Nederland een voortrekkersrol heeft gespeeld en speelt. Nederland zal initiatief blijven nemen op specifieke terreinen waar het door zijn positie meer dan andere landen een rol kan waarmaken. Nederland zal ook andere Europese landen, waarvan het bestaan momenteel kwetsbaar is steunen, zoals Moldavië en Armenië.

Nederland koestert de relaties met zijn buren, te weten onze Benelux-partners, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en andere Europese landen. In de benadering van oostelijke en zuidelijke Europese nabuurschapslanden zal Nederland bilateraal én Europees opereren, mede vanuit de overweging dat eensgezind optreden essentieel is om onze geopolitieke slagkracht te versterken. Het kabinet zal bijvoorbeeld inzetten op het versterken van de Europese banden met Armenië. Om zich economisch te ontwikkelen en betere aansluiting te krijgen op regionale (transport)netwerken moet Armenië optimaal kunnen profiteren van beschikbare EU-fondsen zoals Global Gateway, het kiesgroepprogramma in Wereldbank/IMF-kader en andere Nederlandse programma’s. Zoals vermeld in hoofdstuk 2 loopt het kabinet voorop in het met gelijkgezinde lidstaten en de Europese Commissie verkennen van outside-the-box oplossingen op het gebied van asiel en migratie, binnen de kaders van het internationaal en Europees recht en met oog voor bredere partnerschappen. Het kabinet houdt de bestrijding van terrorisme, evenals de aanpak van de grondoorzaken van radicalisering en jihadisme, hoog op de agenda. De internationale aanpak van georganiseerde criminaliteit zal verder worden versterkt. Het is van belang om invulling te blijven geven aan internationale missies buiten het NAVO- en EU-grondgebied, in het kader van het bevorderen van de internationale rechtsorde. De geografische prioriteit voor landen in de bredere nabuurregio van Europa zal worden meegewogen bij de inzet van militair, politie- en civiel personeel voor zulke missies. Waar mensenrechten en rechtsstaat ernstig geschonden worden, zoals bijvoorbeeld in Iran, Venezuela of Belarus, zal het kabinet zich uitspreken en actie ondernemen. 

Nederland steunt het bestaansrecht en het recht op veiligheid van de staat Israël en verzet zich tegen de ontkenning en bedreiging hiervan, met name door Iran en zijn vazallen. Ten aanzien van het Israëlisch-Palestijns conflict blijft Nederland streven naar een duurzame oplossing die door beide partijen wordt gedragen, waarbij het uitgangspunt de tweestaten-oplossing blijft. Het kabinet veroordeelt terreurdaden en hecht aan het internationaal (humanitair) recht. Ook zet het kabinet in op verlichting van de ernstige humanitaire noden in de Gazastrook en vrijlating van alle gijzelaars. Met inachtneming van de oplossingen voor het conflict en de diplomatieke belangen zal worden onderzocht wanneer verplaatsing van de ambassade naar Jeruzalem op een daartoe geschikt moment kan plaatsvinden.

Met de verschuiving van het mondiale zwaartepunt naar het oosten (en zuiden) zal Nederland nog assertiever moeten opkomen voor onze belangen en waarden. Het kabinet zal gericht inzetten op het aangaan van brede partnerschappen met opkomende landen, met name in Azië maar ook elders, zoals in Afrika. Dit vereist dat alle belangen die Nederland ten aanzien van zo’n land heeft, alsmede de wensen en verwachtingen van het land ten aanzien van Nederland, in brede samenhang worden bezien en afgewogen. Het kabinet zal daarom een landenbenadering hanteren waarbij deelbelangen tegen elkaar worden afgewogen en waar nodig scherpe keuzes worden gemaakt. In EU-verband zal het kabinet pleiten voor een betere afweging van economische en veiligheidsbelangen en het strategisch gebruik van Europese instrumenten, zoals Global Gateway.
De portefeuille van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp (BHO) is onderdeel van het bredere buitenlandbeleid dat gericht is op een sterk, welvarend en weerbaar Nederland in de wereld. Een sterke economie met een groot verdienvermogen vergroot de veiligheid en weerbaarheid van ons land en buitenlandse handel draagt hier in belangrijke mate aan bij. Het kabinet zal dit verdienvermogen versterken door prioritaire markten te blijven identificeren, met oog voor de Nederlandse groeimarkten en de Nationale Technologiestrategie (NTS). Dit zal samen met bedrijven en Trade and Innovate NL (TINL) partners, waaronder regionale ontwikkelingsmaatschappijen, worden vormgegeven. De economische functie van het postennet, handelsmissies en -instrumenten worden ingezet om hierop in te spelen. In EU-verband zet het kabinet in op internationale handelsverdragen met gelijke en redelijke standaarden. Ontwikkelingshulp is gericht op het bevorderen van de sociaaleconomische ontwikkeling van partnerlanden, in lijn met de internationaal geldende ontwikkelingsdoelen. Dit is in het belang van die landen en hun bevolking én in ons belang, omdat het ten goede komt aan onze economie en bedrijven, irreguliere migratie helpt voorkomen en onze veiligheid bevordert. Binnen ontwikkelingshulp zal het kabinet inzetten op thema’s waarbij Nederland aanzien en belang heeft, zoals watermanagement en voedselzekerheid.
Nederland draagt actief bij aan het versterken van de internationale rechtsorde en multilaterale samenwerking. Het kabinet zal bindende internationaalrechtelijke en verdragsmatige verplichtingen te goeder trouw nakomen. Nederland heeft een sterke reputatie en verantwoordelijkheid als gastland van de belangrijke internationaalrechtelijke instituten die in Den Haag gevestigd zijn. Mede daarom hecht het kabinet aan berechting, opsporing (waaronder bewijsvergaring) en vervolging van misdrijven gepleegd door Da’esh en zal initiatief nemen tot het oprichten van een internationaal tribunaal en de benodigde nationale stappen zetten. Het kabinet zal er samen met andere getroffen landen alles aan doen om waarheidsvinding, gerechtigheid en rekenschap te bewerkstelligen voor de aanslag op vlucht MH17, onder meer door zich er voor in te blijven zetten dat de daders en andere verantwoordelijken hun straf en aansprakelijkheid niet ontlopen en de procedures bij de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) voort te zetten. Bedreigingen tegen politieke ambtsdragers door of vanuit andere landen die niet meewerken aan opsporing, vervolging of berechting hiervan, worden niet geaccepteerd en hierop wordt geacteerd.

Welke middelen zijn hiervoor beschikbaar?

Structurele financiële zekerheid geeft Defensie de ruimte om voor de lange termijn te investeren in een sterke en innovatieve krijgsmacht die haar grondwettelijke taken kan vervullen. Dit kabinet investeert gedurende de kabinetsperiode extra in defensie om de defensie-uitgaven in lijn te brengen met de NAVO-norm. Het kabinet moedigt daarnaast de financiële sector aan om hun investeringen in de defensie-industrie op te schalen. De bestaande koers voor versterking van de defensieorganisatie wordt hiermee versneld voortgezet en aangevuld met extra investeringen in effectieve gevechtskracht en voortzettingsvermogen. Met de 2% voldoet Nederland aan het gestelde minimum en kan er geïnvesteerd worden in de veiligheid en verdediging van de landen van het Koninkrijk en het NAVO-bondgenootschap. Desondanks kan Nederland nog niet alle capaciteiten leveren die de NAVO vraagt en blijven keuzes nodig.

Zoals toegelicht in de financiële paragraaf aan het begin van dit regeerprogramma moet het kabinet scherpe financiële keuzes maken. Een substantiële afname van de internationale budgetten, zowel voor ontwikkelingshulp (official development assistance, ODA) als voor algemeen buitenlandbeleid (non-ODA) is hier onderdeel van, waarbij de middelen voor buitenlandse handel en veiligheid worden ontzien. De financiële uitwerking hiervan wordt vervat in de verschillende departementale begrotingen. Als uitgangspunt geldt dat lopende juridische contracten en verplichtingen zo veel mogelijk worden gerespecteerd, vanuit het beginsel dat de Nederlandse overheid betrouwbaar moet zijn. De afname van de financiële middelen voor internationale doelen noopt tot scherpere keuzes, slimme inzet van beschikbare menskracht, benutten van (multilaterale) schaalvoordelen en effectieve rijksbrede afstemming ten behoeve van het samenhangende landenbeleid zoals hierboven geschetst.

Tot slot: mensen zijn de belangrijkste ‘middelen’ van onze diplomatie, onze inlichtingen- en veiligheidsdiensten en onze defensie. Een adequaat postennet, dat wordt aangestuurd, ondersteund en gefaciliteerd vanuit Den Haag, is onmisbaar om onze rijksbrede internationale belangen te behartigen en om Nederlandse burgers, bedrijven en organisaties in het buitenland de diensten te verlenen die zij van de overheid mogen verwachten. Het kabinet zal daarom zorgvuldig te werk gaan bij een verantwoord uit te voeren taakstelling op onze ambassades, consulaten en permanente vertegenwoordigingen in het buitenland, die 10% in plaats van 22% bedraagt. Het kabinet zet erop in dat Defensie in 2030 een gevulde organisatie zal zijn. Met het oog daarop wordt toegewerkt naar een instroom van 9000 militairen per jaar vanaf 2029, bestaande uit beroepsmilitairen, reservisten en dienjaarmilitairen. Defensie streeft naar een bezetting die in 2030 voor 30% uit vrouwen bestaat.

Bekijk de andere hoofdstukken uit het regeerprogramma.