Hoofdstuk 6b. Onderwijs

De overheid heeft een grondwettelijke opdracht om zorg te dragen voor goed onderwijs voor iedereen. Goed onderwijs is de basis voor de toekomst. Het bepaalt of de kinderen van nu straks kunnen meedoen in de samenleving en bouwen aan het Nederland van morgen. Goed onderwijs maakt mensen ook veerkrachtig en weerbaar, dat is cruciaal voor bestaanszekerheid.

De Inspectie van het Onderwijs luidt echter al jaren de noodklok over de staat van ons onderwijs. Steeds meer leerlingen en studenten beheersen het lezen, schrijven en rekenen niet goed. Dat blijkt onder meer uit PISA, een internationaal vergelijkend onderzoek dat de kennis en vaardigheden van 15-jarige leerlingen test op het gebied van lezen, wiskunde en natuurwetenschappen. De onderwijskwaliteit staat onder druk, ook door het tekort aan leraren en schoolleiders waardoor lessen uitvallen. Onderwijsinspecteurs geven 20% van de onderzochte scholen een onvoldoende. Wij willen dat de vaardigheden van elke leerling en student op orde zijn. Wij zetten de komende jaren alles op alles om de onderwijskwaliteit te herstellen.

We hebben te maken met internationale concurrentie en tekorten op de arbeidsmarkt. Iedere sector schreeuwt om goed opgeleide vakmensen en slimme oplossingen. Tegelijkertijd laat de hardnekkige arbeidsmarktkrapte zien dat er grenzen zijn aan wat we in Nederland kunnen doen en maken: ‘niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd’ (Quote Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050). Daar is nauwe samenwerking tussen overheid, opleiders, werkgevers, werknemers, werkzoekenden en studenten voor nodig. Extra uitdagingen zijn er voor regio’s die een forse krimp van de omvang van hun bevolking zien. Wij willen dat in deze regio’s voldoende onderwijsaanbod beschikbaar blijft, dat bovendien goed bereikbaar is.

Onderzoek, onderwijs en wetenschap spelen een belangrijke rol in een goed functionerende, democratische en innovatieve samenleving, waaronder in vitale regio’s. Kennis en innovatie zijn de motor van onze samenleving, dragen bij aan onze brede welvaart en concurrentiepositie en helpen om de juiste vragen te blijven stellen. Tegelijkertijd moet er bezuinigd worden. Wij moeten realistisch zijn in wat we kunnen doen, ook met minder ambtenaren, en moeten dus scherpe keuzes maken. De kwaliteit van het onderwijs verbeteren en ons land klaarstomen voor de toekomst – dat zijn onze prioriteiten voor de komende vier jaar.

Herstelplan kwaliteit onderwijs

Om de kwaliteit van het onderwijs te verhogen, werkt het kabinet aan een Herstelplan kwaliteit onderwijs. Daarmee brengen we focus op lezen, schrijven en rekenen, en op andere zaken die randvoorwaardelijk zijn om de kwaliteit van het onderwijs sterk te kunnen verbeteren. Het moet beter en het kan beter. Daarvoor gebruiken we kennis uit binnen- en buitenland, uit praktijk en wetenschap.

We organiseren de komende maanden meerdere uitwisselingen met leraren, schoolleiders, schoolbestuurders, onderwijsinspecteurs en wetenschappers. En we laten ons inspireren door de ideeën van leerlingen, studenten en hun ouders. Zo ontwikkelen we onze plannen samen met de mensen om wie het gaat. Binnen die veelheid aan ideeën en inzichten zijn heldere keuzes nodig en die zullen wij ook maken. We stoppen met losse maatregelen en geven meerjarig en samenhangend richting.

We sturen voor de begrotingsbehandeling van OCW van 2025 de hoofdlijnen voor het Herstelplan kwaliteit onderwijs naar de Tweede Kamer. Er ligt al een stevige basis: het Masterplan basisvaardigheden (Kamerstuk 2021-2022, 31 293, nr. 620) is gestart, evenals de uitwerking van het Onderwijsakkoord om te zorgen voor voldoende goed opgeleide leraren en schoolleiders (Kamerstuk 2021-2022, 31 293, nr. 615 en Kamerstuk 2021-2022, 27 923, nr. 449), plannen uit het Groeifonds worden in de praktijk uitgewerkt en er wordt steeds meer regionaal samengewerkt. Die koers houden we vast. Zo zorgen we voor rust en helderheid in het onderwijs. In het voorjaar van 2025 verwachten we het volledige Herstelplan kwaliteit onderwijs aan te kunnen bieden. Het krijgt in elk geval de volgende elementen:

Focus op lezen, schrijven en rekenen

De focus van het Herstelplan kwaliteit onderwijs ligt op het verbeteren van lezen, schrijven en rekenen.
We vernieuwen het curriculum. We maken het minder overladen door (het aantal) kerndoelen te herzien en aan te scherpen.
We zorgen dat leerlingen op de toekomst en de arbeidsmarkt zijn voorbereid. Daarom hebben we aandacht voor burgerschap en digitale geletterdheid.
We verwachten van leraren dat ze werken met onderwijsmethodes die bewezen effectief zijn vanuit de wetenschap en de praktijk en verder politiek neutraal zijn. Daarnaast zetten we in op neutrale en leeftijdsadequate doelen in zowel het basis- als voortgezet onderwijs, bijvoorbeeld waar het gaat om relationele en seksuele vorming. We bevorderen de kwaliteit en het doeltreffende gebruik van toetsen.
Zolang het niveau van lezen, schrijven en rekenen van middelbare scholieren die gaan studeren nog niet op orde is, heeft het vervolgonderwijs de opgave om deze vaardigheden op niveau te brengen. Dat voorkomt studievertraging en uitval. Mbo-studenten worden daarom bijgespijkerd. Hogescholen en universiteiten moeten de Nederlandse taalvaardigheid bevorderen en verengelsing terugdringen. Hiervoor breiden wij de zorgplicht in de Wet internationalisering in balans uit.
Burgerschapsonderwijs moet leerlingen weerbaar maken en hen voorbereiden op deelname aan een pluriforme maatschappij waarin iedereen zichzelf kan zijn. Burgerschapsonderwijs richt zich op de kernwaarden van de democratische rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. In het funderend onderwijs verduidelijken we de kerndoelen voor burgerschap in 2025 in de wet. Ook in het vervolgonderwijs geven we burgerschap meer aandacht: in het mbo verduidelijken we de wettelijke burgerschapsopdracht en in het hbo en wo kijken we met betrokkenen hoe burgerschap een betere plek in het onderwijs kan krijgen.
De inspectie ziet scherp toe op naleving van de wettelijke burgerschapsopdracht zodat we tijdig kunnen ingrijpen als die niet goed wordt uitgevoerd. Dit kabinet vindt artikel 23 van de Grondwet een groot goed, waaraan niet zal worden getornd. De vrijheid van onderwijs schept verantwoordelijkheid en moet leiden tot een vrije en veilige leeromgeving voor alle leerlingen, waarin goed onderwijs wordt geborgd.
Binnen de juridische kaders van de Grondwet worden stappen gezet om onwenselijke en excessieve elementen als anti-democratisch en anti-rechtsstatelijk onderwijs verder in te perken. We werken aan het wettelijke toezicht op informeel onderwijs met veel aandacht voor de uitvoerbaarheid. Het wetsvoorstel hierover gaat in het tweede deel van 2024 in internetconsultatie, zodat signalen van haat en geweld gevolgen krijgen.
Alle kinderen moeten een goede start kunnen maken in het onderwijs. Voor- en vroegschoolse educatie (vve) voorkomt achterstanden en dringt ze terug. We gaan hier gerichter op inzetten en trekken hierin samen met de gemeenten op.

Leraren en schoolleiders maken het verschil

Het tekort aan leraren en schoolleiders bestrijden we door te bevorderen dat mensen zijinstromen en dat meer mensen naar de lerarenopleiding gaan en meer uren of voltijds werken. Ook willen we meer mannen voor de klas door de pabo aantrekkelijker te maken met nieuwe opleidingen voor het jonge en oudere kind.
Met het Wetsvoorstel strategisch personeelsbeleid bevorderen we goed werkgeverschap door scholen, bijvoorbeeld met meer vaste contracten, en beperken we externe inhuur van leraren. Dat maakt het beroep van leraar aantrekkelijker. Het wetsvoorstel wordt begin 2025 aangeboden aan de Tweede Kamer. Daarnaast stimuleren we met de vorming van de onderwijsregio’s de samenwerking tussen scholen onderling, lerarenopleiders en de beroepsgroep in de regio.
We willen de regeldruk en administratieve lasten fors verlagen en vragen aan leerlingen, ouders, leraren en schoolleiders wat hen in de weg staat. Verder komt er in 2025 een onderzoek van de Algemene Rekenkamer over de vermindering van regeldruk en administratieve lasten: ook dat onderzoek kunnen we goed benutten in onze aanpak.

We zorgen ervoor dat de randvoorwaarden op orde zijn om het Herstelplan kwaliteit onderwijs te laten slagen. De belangrijkste zijn de volgende.

Een veilig leerklimaat waarin ieder talent telt

Om goed te kunnen leren en jezelf te ontplooien is mentaal welzijn van leerlingen en studenten van groot belang. Je moet veilig jezelf kunnen zijn. Ongeacht waar je wortels liggen, van wie je houdt en of je man of vrouw bent of je geen van beiden voelt. Met het Wetsvoorstel vrij en veilig onderwijs komt er een meldplicht voor ernstige incidenten en een verplichte aanstelling van vertrouwenspersonen in het funderend onderwijs. Ook breiden we de bestaande meldplicht voor zedenmisdrijven uit: van minderjarigen naar álle leerlingen en studenten. Het wetsvoorstel gaat in 2025 naar de Tweede Kamer en treedt in 2026 in werking. Mbo’s, hogescholen en universiteiten krijgen daarnaast een zorgplicht voor sociale veiligheid.
Voor leerlingen die extra ondersteuning of meer uitdaging nodig hebben, verbeteren we het passend onderwijs, zodat leerlingen op een reguliere school de beste ondersteuning krijgen, en we verbeteren het speciaal onderwijs. We zorgen ervoor dat onderwijs en jeugdzorg beter met elkaar samenwerken ten behoeve van het kind en maken daarbij maatwerk mogelijk. Zo werken we ook toe naar inclusief onderwijs.

Maatschappelijke aanpak voor onderwijssucces

De omstandigheden om te kunnen leren liggen voor een belangrijk deel buiten de school. Als één overheid bestrijden we kinderarmoede met een gezamenlijke aanpak voor zorg, onderwijs, leefomgeving en veiligheid. Het kabinet zet daarom de financiering van de gratis schoolmaaltijden structureel door. Voor kinderen en ouders is de school een vertrouwde plek. Vanuit deze laagdrempelige plaats kunnen we gezinnen die het moeilijk hebben, goed helpen. Bijvoorbeeld door ouders door te verwijzen naar hulp of educatief buitenschools aanbod.
Met het programma School en Omgeving geven we de leerlingen die dat het hardste nodig hebben extra leer- en ontwikkeltijd. We vernieuwen de subsidieregeling hiervoor, met prioriteit voor de scholen met de 5% relatief hoogste onderwijsachterstanden. Het programma wordt vanaf 2028 duurzaam en structureel gefinancierd. De manier van financieren werken we uit.
Bibliotheken zijn onmisbaar in de bestrijding van laaggeletterdheid en in de bevordering van leesvaardigheid, leesplezier en digitale geletterdheid. We versterken het bibliotheeknetwerk en de samenwerking tussen bibliotheken, kinderopvang, onderwijs, gemeenten en maatschappelijke organisaties. Ons doel is een doorlopende leeslijn van nul tot honderd jaar. Iedereen in Nederland moet goed kunnen lezen.

Duidelijkheid in rollen en bekostiging funderend onderwijs

We bieden leraren, schoolleiders en bestuurders duidelijkheid met langetermijndoelen, consistente sturing en structurele financiering voor structurele taken. Ook dit gaat de regeldruk voor leraren en scholen verlagen. We ondersteunen hen ook bij professionalisering en samenwerking. Tegelijkertijd grijpen wij eerder en steviger in als besturen hun wettelijke en maatschappelijke opdracht niet naleven.
Geld moet zoveel mogelijk landen in de klas, door heldere normen te stellen voor onderwijspersoneel en overhead.
In het funderend onderwijs gaan we de kleinescholentoeslag omvormen naar een dunbevolktheidstoeslag, waardoor de middelen herschikt worden ten gunste van kleine scholen in dunbevolkte gebieden en regio’s waar de laatste school van een richting dreigt te verdwijnen.

We compenseren schoolbesturen in het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs (voor 18- ten behoeve van de basisvaardigheden) voor de btw-verhoging op leermiddelen. Hierdoor kunnen scholen en mbo-instellingen blĳven investeren in het verbeteren van lezen, schrijven en rekenen.

Opleiden en onderzoeken voor het Nederland van morgen

We onderstrepen het belang van alle vormen van vervolgonderwijs, mbo, hbo en universiteit. We moeten af van de opwaartse druk (‘hoger is beter’) in onze samenleving. We willen een onderwijsstelsel dat ervoor zorgt dat alle jongeren op een opleiding terechtkomen die het beste past bij hun talenten. Er mag geen talent verloren gaan.

We hebben speciaal oog voor opleidingen voor tekortberoepen, voor vitale regio’s en voor het verhogen van de instroom van ondervertegenwoordigde groepen, en prioriteren daarbij sectoren die bijdragen aan de maatschappelijke opgaven. Samen met leerlingen, studenten, werkgevers, werknemers, onderzoekers en bestuurders bepalen we wat daarvoor nodig is en hoe we dit gaan doen. We kijken, onder andere op basis van interdepartementale beleidsonderzoeken, welke instrumenten we hiervoor kunnen inzetten. Tegelijkertijd zal de arbeidsmarkt blijven veranderen. Daarom actualiseren we de curricula in het funderend onderwijs en helpen we mensen om zich met scholing voor te bereiden op de toekomst. Dit komt ook terug in de lerarenopleidingen.

We investeren – al is het niet op dezelfde schaal als voorheen – in een sterk, toegankelijk en toekomstbestendig stelsel van vervolgonderwijs en wetenschap. Dat houdt in: de brede en stabiele basis voor onderwijs, onderzoek en wetenschap zo sterk mogelijk houden zodat we de kennis en kunde van mensen zo goed mogelijk ontwikkelen, ook ten behoeve van maatschappelijke impact en valorisatie.

Onderwijs en onderzoek gericht op de opgaven waar Nederland voor staat

We versterken en herwaarderen het praktijkgericht onderwijs, bijvoorbeeld met de structurele verankering van de praktijkgerichte havo, die zich onder andere op techniek en technologie richt. En we onderzoeken wat scholen en docenten nodig hebben wanneer zij praktijkgerichter willen werken. We actualiseren het vmbo-curriculum en maken het vmbo zo toekomstbestendiger.

Praktijkonderwijs, voortgezet speciaal onderwijs en het mbo leiden vakmensen op, die onmisbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Maar de eerste stappen op de arbeidsmarkt zijn soms moeilijk. Met het Wetsvoorstel van school naar duurzaam werk helpen we daarom jongeren bij de overgang naar werk. We bieden dit wetsvoorstel later dit jaar aan de Tweede Kamer aan.
In de zomer van 2025 sluiten we een pact met studenten, werknemers, werkgevers en onderwijsinstellingen in het mbo om studenten gericht op te leiden voor strategische tekortsectoren en voor de verwachte maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat op het gebied van onder andere zorg, techniek en onderwijs. Het pact heeft ook aandacht voor vrouwen in de techniek en voor kleinschalig vakmanschap voor behoud van erfgoed in de regio. Het pact is een aanvulling op het stagepact mbo en op de werkagenda mbo, en sectorspecifieke samenwerkingsverbanden zoals het groenpact, waarmee we doorgaan.
Door de inzet van krimpmiddelen voor het mbo en hbo zorgen we ervoor dat cruciale opleidingen die relevant zijn voor de arbeidsmarkt niet verloren gaan. Met de sector helpen we studenten de juiste studie te kiezen om switchen en uitval te voorkomen. Hierbij hoort ook, binnen het hoger onderwijs, het tegengaan van de opwaartse druk en het stimuleren van een keuze voor het hbo. Het bindend studieadvies voor het hbo en wo wordt niet versoepeld en selectie aan de poort blijft onverminderd mogelijk. We willen dat universiteiten zich meer profileren en meer samenwerken, zowel nationaal als internationaal. De sectorplannen zijn daarvoor een effectief middel. Daarom zetten we de investeringen in de sectorplannen voort. De daarmee gepaard gaande bezuinigingsopgave vullen we op een andere manier in, met name door de startersbeurzen stop te zetten.

Om- en bijscholing via leven lang ontwikkelen

Om- en bijscholing via 'leven lang ontwikkelen' (LLO) is cruciaal om mensen weerbaar en wendbaar te maken voor de arbeidsmarkt en als samenleving in te kunnen spelen op de vragen van morgen. Zo kunnen mensen zich tijdens hun werkzame leven blijven ontwikkelen, wat cruciaal is in een tijd met grote maatschappelijke opgaven en een veranderende vraag op de arbeidsmarkt. Het kabinet werkt door aan de uitvoering van de LLO-onderwijsagenda, als onderdeel van eerder genoemde gezamenlijke LLO-agenda.
We stimuleren de ontwikkeling van LLO-opleidingsaanbod en nemen drempels voor LLO-deelname weg, ook voor mensen met beperkte basisvaardigheden. We helpen mensen op de arbeidsmarkt om een passende keuze te maken voor een (vervolg)opleiding. Dit doen we door inzichtelijk te maken welke vaardigheden nodig zijn in een baan en wat de toegevoegde waarde is van opleidingen. Daarnaast laten we zien hoe vaardigheden op de werkvloer opgedaan kunnen worden en omgezet kunnen worden in diploma's en certificaten en hoe mensen in strategische tekortsectoren en voor maatschappelijke opgaven aan de slag kunnen gaan, bijvoorbeeld in de zorg, onderwijs en techniek en zich ook binnen die sectoren kunnen blijven ontwikkelen.

Grip op internationale studenten

De verengelsing op hogescholen en universiteiten wordt ingeperkt, met gerichte uitzonderingen voor bepaalde opleidingen voor strategische tekortsectoren, bijvoorbeeld in de bèta en techniek, en met het oog op de regionale omstandigheden. Het kabinet zet hiervoor de Wet internationalisering in balans door, waarmee Nederlands als taal op hogescholen en universiteiten wordt behouden en de instroom van internationale studenten beter kan worden beheerst. Daarnaast worden meerdere instrumenten voor numerus fixus geïntroduceerd waarmee instellingen gerichter kunnen sturen op studentenstromen en kunnen differentiëren tussen EER- en niet-EER-studenten. Naast wettelijke maatregelen zetten we in op aanpalend beleid, bijvoorbeeld op het gebied van beurzenprogramma’s en studiefinanciering, en op de Europese samenwerking die nodig is om daarop gerichter te sturen.
Het kabinet maakt ter voorbereiding op de begroting van 2026 bestuurlijke afspraken die leiden tot een lagere internationale instroom en de daaraan gekoppelde ombuiging.

Bekostiging vervolgonderwijs

We zorgen ervoor dat in heel Nederland een kwalitatief sterk, toegankelijk en toekomstbestendig aanbod van opleidingen in stand blijft. Met mbo-instellingen, hogescholen en universiteiten werken we aan een stabiele bekostiging, zodat zij bij dalende studentenaantallen een goed onderwijsaanbod op peil kunnen houden, in het bijzonder opleidingen die voor de regio vitaal zijn. Zo werken we onder andere toe naar vormen van capaciteitsbekostiging voor hogescholen en universiteiten.
We zorgen voor meer rust in de financiering door per 1 januari 2025 kwaliteitsmiddelen aan de vaste voet van het hbo en wo toe te voegen.
We stellen vanaf 2027 in totaal € 1,4 miljard beschikbaar voor een extra tegemoetkoming voor studenten die studeerden onder het sociaal leenstelsel. Dat geld komt bovenop de eenmalige tegemoetkoming van maximaal € 1.580 die vanaf 2025 per student wordt uitgekeerd zodra zij hun diploma halen, en de tegemoetkoming van € 2020 die de studievoorschotvoucher vervangt, voor studenten die tussen studiejaar 2015/16 en 2018/19 zijn begonnen met studeren (zodra zij hun diploma halen).

Zorgvuldige aanpak bezuinigingen

We maken scherpe keuzes om de overheidsfinanciën gezond te kunnen houden. Ook op onderwijs en onderzoek wordt bezuinigd. Met de sector zorgen wij ervoor dat dit zorgvuldig gebeurt. De ambities uit het regeerprogramma worden binnen de OCW-begroting gerealiseerd of worden gedekt uit de middelen die zijn toegekend op basis van het hoofdlijnenakkoord.

De grootste bezuinigingen worden hieronder toegelicht:

De subsidie voor de Maatschappelijke Diensttijd (MDT) wordt afgeschaft. Het programma MDT is een programma dat in samenwerking met jongeren, andere ministeries, scholen, maatschappelijke organisaties, gemeenten en het bedrijfsleven tot stand is gekomen. Samen met dit netwerk werken we aan een plan zodat we de fundamenten en geleerde lessen van het programma kunnen behouden en overdragen.
Met de regeling Brede brugklassen worden vo-scholen gestimuleerd om brugklassen zo in te richten dat leerlingen met verschillende basisschooladviezen bij elkaar in de klas zitten. Deze subsidieregeling wordt per 2025 beëindigd. Het programma School en Omgeving wordt gekort met € 155 miljoen vanaf 2026. Het programma wordt beperkt voortgezet, waarbij we prioriteren op de scholen met de 5% hoogste relatieve onderwijsachterstandsscores.
De investeringen in de sectorplannen zetten we voort: de sectorplannen zijn een effectief middel om via profilering en efficiënte samenwerking de kwaliteit van het onderwijs en onderzoek hoog te houden. We stoppen met de startersbeurzen en verlagen vanaf 2030 de financiering van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).
De invulling van de generieke subsidietaakstelling is verwerkt met concrete verlaging van budgetten in de OCW-begroting 2025. Ook de taakstelling voor 2026 en verder is voorlopig verwerkt. Voor de begrotingsbehandeling in november ontvangt de Tweede Kamer een Kamerbrief en een Nota van Wijziging met daarin de definitieve verdeling van de subsidietaakstelling vanaf 2026.
We gaan het aantal internationale studenten verminderen. Hierbij hoort een besparing, tot € 293 miljoen structureel. Onder andere door de Wet internationalisering in balans. Deze wet heeft tot doel om de positie van de Nederlandse taal op hogescholen en universiteiten te versterken. Ook krijgen instellingen de mogelijkheid voor een capaciteitsfixus op trajectniveau en is, onder voorwaarden, een noodfixus mogelijk voor niet-EER-studenten.
We werken de langstudeermaatregel uit in overleg met universiteiten, hogescholen en studenten. We kijken daarbij in brede zin naar de uitvoerbaarheid en naar manieren voor instellingen en studenten om langstuderen tegen te gaan.
Op het Fonds Onderzoek en Wetenschap bezuinigen we door minder te investeren in nieuwe grootschalige wetenschappelijke infrastructuur en door de financiering van het Regieorgaan Open Science NL en van NWO te verlagen. We stoppen met een deel van de stimuleringsbeurzen. Het resterende deel wordt doelmatiger ingezet voor hetzelfde beleidsdoel.

Bekijk de andere hoofdstukken uit het regeerprogramma.